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【学习中心】地方政府债务形成的主要原因
来源:未知 发表时间:2019-12-04
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政府性债务的形成既有政策性挂账和国有企业改制等历史沉淀的原因,也有国家政策变化和统筹监管缺乏等无法回避的现实原因。除此,具体分析其形成原因主要有三:

  (一)国有土地产权不明晰和土地收益分配体系不合理的双重制度性缺陷是地方政府有底气凭借土地财政主动举债的首要因素。

  《中华人民共和国土地管理法》规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”,明确了国有土地所有权只能由中央政府即国务院代表行使,地方各级人民政府不是国有土地所有权代表,无权擅自处置国有土地,只能依法根据国务院的授权处置国有土地。事实上,中央代表的规定仅仅停留在产权宣示阶段,国有土地地方化似乎成为常规,地方政府在没有明确的法律授权情况下一直代理行使着土地所有权,而中央政府在土地所有权上的地位被相对弱化。与此对应,土地收益分配体系也就呈不合理状态,土地收益分配主体严重错位,与土地相关的大量事权与财权被瓜分,地方政府享有大量土地所有权收益。

  产权制度的模糊,势必使地方政府从实现自身利益最大化出发用够用足土地政策。金融机构也正是看重了地方政府背后的国有土地收入才争相为政府融资平台公司慷慨解囊的。此外,各地在划拨土地使用权的使用上也是做足了文章,未办理出让手续的划拨用地既保持着划拨性质的权利和义务,却又享有出让性质的土地价格水平,或在补交出让金后也可以进入土地市场混淆了有偿土地使用权与划拨土地使用权的界限。“两权”模糊不清,也为地方政府的土地财政提供了有利的外部条件。

  (二)地方政府财权与事权

  不匹配和建设项目配套与可支配财力不合拍的双重矛盾是地方政府被动举债的根源因素。我国财政体制分税改革之后,财权大幅上提,而事权大量下沉,财权与事权划分的不对称导致支出责任层层下放,特别是本应由上一级政府通过转移支付承担的义务教育和公共卫生等刚性服务责任不断下移。

  一方面是地方政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应,另一方面中央政府投资项目却大多需要可支配财力,本就拮据的地方政府在资金上予以配套,双重压力下便触发了地方政府的被动举债行为。

  (三)城市化发展的地方政府主导模式和地方政府投融资体制的局限性是地方政府双重背景下变相举债的深层次因素。

  政府主导式城市化发展模式一个显著的特点是许多应有市场进行投入发展的领域完全由政府来主导,另一个特点是现行政府考核机制中重政绩考核轻债务考核、重资金投入轻效益评价的倾向普遍存在。地方政府过多的职能需要相应的资金来支撑,而大量的建设资金需求完全依靠地方财力是不现实的,因而多渠道融资举债势必成为“全能政府”的重要举措。在政府性债务与政府业绩评价以及领导者的升迁联系不紧密、且政府性债务期限远远超过当届领导班子任期的情况下,地方政府较多关注城市发展而轻视政府性债务的规模与风险防范,往往具有很强的投融资冲动。但是,在现有的法制环境及投融资体制下,地方政府缺乏必要的直接融资渠道(如地方政府不允许发行公债),而外部的融资环境却相对宽松,政府只得通过变相融资模式进行举债。因此,利用专设地方融资平台公司、土地财政和打捆贷款的融资模式成为首选。

地方政府债务的正效应

  地方政府债务的正效应,即积极作用集中体现在三个方面:

  1.有利于缓解地方政府的财政压力。如果地方财力满足不了地方政府履行职能的需要,意味着地方政府这架机器运转面临瘫痪危险,轻者制约地方经济发展,重者面临社会管理无力乃至带来社会秩序混乱,甚至百姓无法安生。当地方财力不足以满足地方自身行政需要时,通过举债来补充行政经费不足,叮保证地方权力机构的正常运行,维护地方经济社会秩序保持在正常水平。

  2.有利于改善地方政府调控经济的水平。地方政府调控经济,一靠经济规划,二靠产业政策三靠地方财政杠杆和地方信贷。“三靠”的前“两靠”只具有方向性的意义,而促使方向变成现实,主要靠财政杠杆一般说来,地方财力不足,地方性金融机构发展也较弱,尤其需要地方财政投资来引导。地方政府通过举债补充调控经济发展资金对于改善地方经济结构具有“四两拨千斤”的作用。

  3.有利于提高地方政府公共产品和服务的供给水平。大力发展地方基础设施建设和公益性事业,是现代市场经济条件下地方政府的重要职责。而地方政府财力弱是制约地方公共产品和公益性事业发展缓慢的重要因素。地方政府通过举债增加财力,用于地方基础设施建设和公益性产品的生产,可直接改善地方发展和民生环境,为经济快速发展奠定基础。

地方政府债务的负效应

  地方政府债务具有负效应,即地方政府债务还有消极作用。地方政府债务超过地方财政的可承受程度,就会直接演化出三个结果:

  1.导致地方政府偿债压力过大而难以自拔。地方政府债务过重,注定了地方政府不得不在相当一段时间内耗费大量人力、物力,通过拆东墙、补西墙来偿付到期债务,陷入偿债旋涡。一旦拆兑不及时或无法按期足额偿还到期债务本金时,就会影响政府的其他项目正常支出,重者甚至造成地方政府难以正常履行职能。

  2.导致地方政府威信下降。地方债务一旦超出地方财政的可承受力,极易导致地方政府行为走偏,开辟不正常的资金来源渠道用于偿债,如向企业和社会巧立名目滥收费,或自定政策过度征税等,造成企业和百姓怨声载道,增加企业和百姓对政府的不信任感。

  3.导致地方债务危机和财政危机转移。造成地方债务不能按期偿还的不确定因素很多,如经济因素、自然因素、严重突发事件因素,甚至严重流行病毒因素等,其中任何一种不确定因素成为现实,都会直接导致地方政府的脆弱财政雪上加霜,如果债务风险放大成债务危机,极有可能导致大量突发事件。我国现行的财政体制决定,中央财政与地方财政本质上是一体的,中央财政对地方财政负无限责任。因此,一旦地方财政出现债务危机,中央财政就得救驾,这样就把地方债务危机和财政危机直接转移到国家财政。地方财政危机倒逼国家财政风险加大乃至发生财政危机。

  可见,地方政府债务的双重功效如同“双刃剑”。如果地方政府举债适度,债务使用合理,当期未来都可受益。当期抓住了发展机遇,债务可能成为地方实现大发展的良好开端。对未来而言,因债务适度,有条件实现举债偿债的良性循环,可推进地方经济社会可持续发展和财富增进。如果地方政府举债过度,当期得到雄厚的资金支持力,地方可能显露出快发展的种种迹象,见到一时成效。然而对未来而言,即使经济增长了,但因地方政府债务负担过重,无法按期偿还,不仅无力调控引导地方经济的结构调整,而且社会管理问题会凸现。地方政府债务过重可能就是地方未来经济社会发展的祸害。